FORTALECIMIENTO DE LA PROFESIÓN DOCENTE

FORTALECIMIENTO DE LA PROFESIÓN DOCENTE

Una agenda de cambio en educación centrada en la calidad y equidad, debe tener a los docentes como pivote fundamental de su implementación. Un buen currículo y los contextos mejor equipados no son suficientes para el logro de los aprendizajes que la reforma ambiciona; su puesta en acción depende de los profesores y sus capacidades y compromisos. En este ámbito de política educacional, los principales componentes son: i) una sostenida alza de los salarios reales, que entre 1990 y 2003 mejoran en un 156%, a lo que se une un proceso de gradual recomposición de la estructura de los salarios docentes; ii) un estatuto docente que significa condiciones laborales protegidas; y iii) estrategias destinadas al fortalecimiento y actualización de sus capacidades: a) capacitación a equipos docentes en las escuelas a través de diferentes modalidades de talleres de aprendizaje y reflexión colectiva; b) capacitación masiva a través de cursos breves ofrecidos por instituciones especializadas para apropiarse del nuevo currículum; c) inversión y apoyos indirectos para la renovación de los centros de formación de docentes; d) promoción y fortalecimiento del aprendizaje entre pares, a través del funcionamiento de talleres comunales y de la creación de la Red Maestros de Maestros.

Las principales etapas en la configuración de la política de fortalecimiento de la profesión docente son las que siguen.

2.1 Estatuto Docente, ley 19.070, (1991)

En 1991 el gobierno redefinió el régimen laboral de los profesores, traspasándolos desde el Código del Trabajo, que rige las actividades privadas, a un Estatuto de los Profesionales de la Educación. En esta ley, se estableció una regulación nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo, horarios máximos, régimen de vacaciones), un valor mínimo común de la hora de trabajo de los docentes municipales y privados subvencionados; y una estructura común y mejorada de remuneraciones para los docentes del sector municipal, que incluye  bonificaciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el desempeño en condiciones difíciles,  así como condiciones de alta estabilidad en el cargo.

El Estatuto es la más controversial de las medidas de política de todo el período. Dividió en su momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo sólo gracias al apoyo del Presidente de la República; en el Congreso, los artículos referidos a inamovilidad en los cargos fueron extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los directores, por la propia oposición. Esta, sin embargo, interpreta el Estatuto como una reversión de las medidas desrreguladoras del mercado laboral docente de los 80 y profundamente contradictorio con el sistema de financiamiento vía subvención por alumno. En efecto, la primera versión del Estatuto hacía prácticamente imposible a los empleadores municipales efectuar movimientos en su planta docente, ajustándolos a la matrícula y por tanto al monto de los recursos percibidos.

En términos simplificados pero válidos, puede afirmarse que el Estatuto dificultó la administración eficiente del sistema, al rigidizar un factor clave de la gestión, pero aseguró una condición política de base del resto del proceso de cambio: la satisfacción, en medida importante, de una expectativa de mejora del profesorado con la vuelta a la democracia. Así, en los once años que van de marzo de 1990 a marzo de 2001, hubo 26 días de paro docente en el sistema (14 de ellos en una huelga de 1998) y ninguna oposición al conjunto de programas destinados a cambiar la calidad de los contextos y procesos de enseñanza y aprendizaje, corazón de la agenda de políticas educacionales de los 90.

2.2 Reforma al Estatuto, ley 19.410, (1995) e impulso al fortalecimiento de la profesión docente

El funcionamiento de las nuevas administraciones municipales en contexto democrático en los años 1991 a 1993, permitió que sus plantas docentes crecieran en ese período en aproximadamente un 10%, sin aumentos proporcionales en la matrícula, y por tanto en sus ingresos, lo que llevó a desequilibrios financieros estructurales en la educación municipalizada.

La necesidad de hacer más flexibles las normas del Estatuto sobre movilidad de la planta docente, así como el interés de la política gubernamental de introducir innovaciones al respecto que liguen remuneraciones con desempeños, llevó a una ley de reforma del Estatuto, que introdujo innovaciones en las direcciones referidas. En primer término, en el marco de los nuevos Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM), se hizo posible, a partir de 1997, reducir plantas docentes; adicionalmente, la ley estableció el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED) de las escuelas, el cual permite evaluarlas considerando el tipo de alumnos con las que trabajan. Esta evaluación ha posibilitado asignar incentivos colectivos a los equipos docentes que mejoren sus resultados de aprendizaje, según lo acordado en la misma ley.

La reforma al estatuto docente en 1995, estableció, además de los reajustes anuales ordinarios, un nuevo aumento en las remuneraciones de los profesores, por la vía de bonificaciones adicionales que eluden el excesivo peso de la antigüedad como criterio principal del esquema de remuneraciones docentes. Por último y como ya se señaló, desde 1996, el Gobierno complementó su política de fortalecimiento de la profesión docente, a través de un fuerte programa de renovación de la formación inicial y otro programa de estadías en el extranjero.

Lamentablemente, la política oficial de fortalecimiento docente no contó en esta etapa con el respaldo de la organización gremial. Por el contrario, la negociación salarial de 1998 comprendió una comparativamente larga paralización de labores docentes a escala nacional y finalmente, la imposición de la propuesta gubernamental de mejora de remuneraciones .

2.3 Nuevas reformas a la condición docente:  leyes 19.715 (2001), 19.933 (2004) y 19.961 (2004)

En la negociación del año 2000, el gobierno del Presidente Lagos llegó a un nuevo acuerdo con el Colegio de Profesores.  Junto con definir mejoras salariales para el período 2001-2003, ambas partes concordaron  que el fortalecimiento de la profesión docente era parte insustituible de la reforma educativa. Las partes construyeron en común nuevos criterios para la carrera docente, que vinculan el progreso en ésta con evaluaciones individuales universales del desempeño, para lo cual iniciaron un proceso complejo de montaje de un sistema obligatorio de evaluación formativa de los docentes del sector municipal, incorporando a este proceso a la entidad que agrupa a los empleadores municipales de todo el país.

Paralelamente, el gobierno tomó la iniciativa de promover legal y técnicamente una acreditación voluntaria de competencias en el aula, para el pago de una nueva Asignación de Excelencia Pedagógica. Ligada a esta acreditación, se constituyó además una ¨red de maestros de maestros¨, basada en el principio de utilizar a los docentes de reconocido mejor desempeño como formadores en servicio de sus pares. Un instrumento central de estas iniciativas fue la formulación del llamado Marco para la Buena Enseñanza, conjunto de indicadores de desempeño que fue ampliamente consultado con los docentes.

En la reciente negociación del año 2003, que define las mejoras salariales para el período 2004-2006, se establece  un nuevo mejoramiento especial al conjunto de los profesionales de la educación subvencionada, de un 15% para el período, en atención a su índole estratégica, a fin de convertir definitivamente a la docencia en una ocupación atractiva para los buenos talentos en la juventud chilena.

Adicionalmente, en este último protocolo de acuerdo se da un paso decisivo en la instauración de premios remuneracionales al buen desempeño profesional de los docentes. Esta política se había iniciado con la ya referida bonificación de excelencia que se discierne desde 1996 para los mejores equipos docentes de cada región, que en esta oportunidad se incrementa en su monto y se extiende en cobertura a un mayor número de establecimientos y docentes.

Al  mismo tiempo, se potencian significativamente los incentivos diferenciados según desempeño, que ya se habían implantado en 2001. Se crea una asignación variable por desempeño individual para estimular a los docentes de aula del sector municipal que obtengan las evaluaciones de “destacado” o “competente” en los procesos de evaluación del desempeño y que además rindan exitosamente una prueba escrita que compruebe sus conocimientos de pedagogía y de los contenidos que debe enseñar. Esta prueba es, a la vez, otro instrumento para estimular el necesario desarrollo profesional de los docentes en servicio. La asignación será de 25% de la renta básica mínima nacional para los docentes que ratifiquen en la prueba su nivel de “destacado” y de 15% para los destacados o competentes que ratifiquen sólo el nivel de “competente”.

Se funda también un incentivo a los equipos directivos de los establecimientos asociado al cumplimiento de compromisos de mejoramiento de gestión pedagógica y administrativa. Este es otro mecanismo con efecto directo en la optimización de la gestión escolar, en la cual el liderazgo directivo juega un papel central. Esta asignación se entregará anualmente de acuerdo al grado de cumplimiento de metas fijadas en un convenio de desempeño colectivo entre el personal directivo del establecimiento y el sostenedor o empleador, sobre las metas anuales que deberá alcanzar el equipo. El cumplimiento del convenio dará derecho a percibir un 15% sobre la renta básica mínima nacional cuando sea igual o superior al 90% y de 7,5% si es inferior al 90% pero superior al 75% de cumplimiento.

3.  DE LA LÓGICA DE LA RECUPERACIÓN A LA LÓGICA DEL DESEMPEÑO

Tras el proceso descrito, se inscribe una evolución compleja desde una inicial “lógica de recuperación”, que desde el punto de vista de la organización docente aun no ha concluido,  a otra más reciente “lógica del desempeño”. De hecho, las dos partes reconocen ambos principios aunque hayan discrepado respecto a la importancia y a la forma y despliegue temporal de ambas.  A continuación se intenta fundamentar y explicar ambas racionalidades.

La falta de un estatuto que regulase las condiciones de empleo de los docentes tuvo al menos tres consecuencias en los salarios de los profesores. En primer término, que muchos docentes fuesen contratados por ingresos extremadamente bajos, de hecho en 1990 la remuneración mínima promedio, tanto entre docentes municipales como privados, tenía un monto que en valores actuales se ubica por debajo de la línea de pobreza. En segundo lugar, existía una enorme y arbitraria heterogeneidad en la remuneración de los docentes. Por ejemplo, en 1990 el valor promedio de la hora de un profesor de enseñanza primaria municipal era un 33% superior a la hora promedio de un profesor equivalente del sector privado; a su vez, al interior de este último grupo las diferencias podían alcanzar a un 600%. En tercer término, no existía ninguna vinculación institucional entre la remuneración de un profesor y su desempeño docente, o al menos un vínculo con características relevantes para la profesión (formación, función, perfeccionamiento, calidad).

Aunque con diferentes intensidades, persistencia y niveles de éxito, es posible afirmar que la política de los gobiernos de la Concertación ha abordado esta triple falencia, en un proceso negociado con el gremio docente y respaldado por el Congreso Nacional. Simplificando las cosas, a lo largo del período se han combinado criterios diferentes para estructurar el salario docente y canalizar sus aumentos:

i. asegurar “dignidad básica”: se ha garantizado un nivel de ingreso mínimo a todos los docentes, tanto como una opción ética de valoración de la profesión como por hacer más atractiva la profesión para los jóvenes (principales afectados por esta medida). Su principal expresión es la fijación de la Remuneración Básica Mínima Nacional –RBMN- y la Remuneración Total Mínima. Los docentes tienen asegurado al menos el reajuste anual de los funcionarios públicos por ley, el que  generalmente ha sido superado a través de negociaciones sectoriales. Por otra parte,  la subvención escolar se reajusta automáticamente para no perder su valor real. Ambas medidas garantizan que los sueldos docentes no pierden poder adquisitivo.

ii. reponer elementos de una “carrera burocrática”: se han asociado los sueldos docentes del sector municipal con estímulos similares a los de la administración pública, no ligados al trabajo individual, sino a características de la función o la simple antigüedad. Sus principales expresiones son los sobresueldos o asignaciones por años de servicio (“bienios”), por desempeño en condiciones difíciles y por responsabilidad al ocupar cargos directivos o técnicos. Estas son las principales fuentes actuales de diferenciación de los salarios docentes del sector municipal.

iii. instalar “incentivos profesionales”: la asignación por “perfeccionamiento” acumulado, es la mayor en términos monetarios y es masivamente utilizada por los profesores; sin embargo, a partir de la segunda mitad de los  años 90, el Ministerio ha puesto énfasis en la necesidad de privilegiar otras, referidas más directamente al desempeño efectivo de los maestros. Así, se ha intentado asociar la remuneración de los docentes con la calidad de su desempeño, ya sea medido indirectamente como atributos del docente (asignación de perfeccionamiento), colectivamente por los resultados de la escuela (según el SNED),  individualmente por la acreditación de un trabajo de excelencia (Asignación de Excelencia), estas dos últimas abiertas a los docentes del sector privado subvencionado  y, a partir del 2004, por los incentivos al desempeño individual de los docentes de aula que ratifiquen sus evaluaciones como “destacados” o “”competentes”, y de los docentes directivos que cumplan las metas establecidas en compromisos de gestión consensuados con sus respectivos sostenedores o empleadores.

Más allá de las percepciones distintas que tienen las partes, las negociaciones salariales entre el Ministerio de Educación y el Magisterio han transitado, en estos últimos 15 años, desde el predominio de una lógica de recuperación hacia el predominio de una lógica del desempeño (ver cuadro siguiente) que, sin excluir la posibilidad de continuar con el mejoramiento de las remuneraciones comunes, busca combinarlo con la constitución de incentivos de carácter colectivo e individual, ligados al cumplimiento de metas, la acreditación de competencias y el desempeño profesional, abriendo espacio por esta vía a la construcción paulatina de una carrera docente propiamente profesional, centrada en el mérito docente, en reemplazo de la carrera docente más tradicional centrada en la antigüedad. 

Tres razones básicamente justifican este empeño: en primer lugar, que a juicio del gobierno ya se habría alcanzado un nivel mínimo y promedio de remuneraciones lo suficientemente elevado como para permitir introducir legítimamente diferenciaciones “hacia arriba”; en segundo término, generar una alternativa de proyección profesional / salarial para los docentes de aula, que no sea el abandono de las labores de enseñanza hacia cargos directivos u otros mercados laborales económicamente más atractivos; finalmente, hacer coherente la retribución salarial de los profesores con las prioridades nacionales en educación, en términos de vincularla a desempeños profesionales de calidad.